工作動態(tài)
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管司 趙華軍
新修訂的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡稱“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法”），于2023年1月1日施行。本次修訂貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“四個(gè)最嚴(yán)”“產(chǎn)出來”“管出來”等指示要求，進(jìn)一步完善了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度，強(qiáng)化了法律責(zé)任和處罰力度，與《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱“食品安全法”）有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)“從田頭到餐桌”的全過程監(jiān)管，對提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理水平，保障“舌尖上的安全”，滿足人民對美好生活的需要，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
本次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂的一個(gè)重大變化，也是一個(gè)重要亮點(diǎn)，是順應(yīng)新時(shí)代農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管需要，明確把農(nóng)戶納入法律調(diào)整范圍，規(guī)定了農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面共同但有區(qū)別的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了對所有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的監(jiān)管全覆蓋，并且法律細(xì)化強(qiáng)化了條文的可操作性和責(zé)任追究的可實(shí)現(xiàn)性，以用好法治手段，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全鏈條治理、全主體監(jiān)管、全方位保護(hù)。
01
農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營在農(nóng)產(chǎn)品供給中占據(jù)重要地位，新時(shí)代加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管必須把農(nóng)戶管起來。這是貫徹習(xí)近平總書記“四個(gè)最嚴(yán)”指示精神的必然要求，也是提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的現(xiàn)實(shí)需要。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，關(guān)系到中國特色社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)度、質(zhì)量和成色。與加速推進(jìn)的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目前仍然是突出短板。中國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，大國小農(nóng)將是很長一段時(shí)期的基本國情，這決定了中國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須高度重視并解決小散農(nóng)戶的問題，把農(nóng)戶生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接起來，加速推動農(nóng)戶的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
現(xiàn)階段農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營仍是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本面。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，按照世界銀行耕地面積 2 公頃及以下為小農(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)，2019年我國從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的小農(nóng)戶有2.1億戶，占農(nóng)戶總數(shù)的 86.9%；現(xiàn)有的 15.45 億畝家庭承包經(jīng)營耕地，仍然由承包農(nóng)戶耕種的為 9.9 億畝，占耕地總面積的近 2/3；流轉(zhuǎn)出去的耕地 5.55 億畝，占耕地總面積的 1/3 略強(qiáng)。從流入的主體看，流入到農(nóng)戶的面積最大，為 3.12 億畝，占流轉(zhuǎn)總面積的56.78%，其他流入方是家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和涉農(nóng)企業(yè)等。因此，農(nóng)戶經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食生產(chǎn)的基本力量。如果考慮到老百姓日常消費(fèi)的“菜籃子”產(chǎn)品品種多、生長周期短、勞動密集型強(qiáng)，農(nóng)戶生產(chǎn)所占的比例只會更加可觀。
2006年制定原農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法時(shí)，當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題比較突出，“瘦肉精”、高毒農(nóng)藥等帶來的食物中毒事件高發(fā)頻發(fā)。當(dāng)時(shí)立法的一個(gè)重要考慮是，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需要先從規(guī)模主體抓起，對監(jiān)管對象“抓大放小”，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民合作社作為重點(diǎn)監(jiān)管對象并明確了法律責(zé)任，對農(nóng)戶提出了保障上市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的原則性要求，但沒有規(guī)定具體的法律責(zé)任。但是隨著實(shí)踐發(fā)展，對農(nóng)戶加強(qiáng)監(jiān)管變得越來越迫切，需要從法律上、制度上、實(shí)踐上壓實(shí)農(nóng)戶的質(zhì)量安全主體責(zé)任。本次法律作出修訂主要源于三個(gè)方面的因素考量。
第一，習(xí)近平總書記“四個(gè)最嚴(yán)”指示精神，對加強(qiáng)農(nóng)戶監(jiān)管有明確指向。
生產(chǎn)經(jīng)營者是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，抓農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最關(guān)鍵的就是要壓實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任。早在 2013 年 12 月中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記就指出，只有把所有農(nóng)戶、食品加工企業(yè)和作坊、食品經(jīng)營企業(yè)都納入監(jiān)管視野并落實(shí)責(zé)任追究制，才能真正織出一張確保食品安全的天羅地網(wǎng)；2015 年 5 月十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)把所有農(nóng)戶、合作社、龍頭企業(yè)、收儲運(yùn)商販等都納入監(jiān)管視野，落實(shí)好生產(chǎn)經(jīng)營者第一責(zé)任。習(xí)近平總書記的重要論述，為加強(qiáng)對農(nóng)戶的監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管對象全覆蓋提供了根本遵循，是法律修訂明確農(nóng)戶法律責(zé)任的重要思想源泉和行動指引。
第二，食品安全法和農(nóng)藥管理?xiàng)l例等法律法規(guī)為明確農(nóng)戶的法律責(zé)任打下基礎(chǔ)，各地監(jiān)管也積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
2015年全國人大常委會修訂食品安全法時(shí)，明確了食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，包括農(nóng)戶在內(nèi)的所有生產(chǎn)者、經(jīng)營者都必須遵守；該法還對食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)投入品使用方面作了比較細(xì)致的要求，例如第四十九條規(guī)定“嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定”“不得使用國家明令禁止的農(nóng)業(yè)投入品”“禁止將劇毒、高毒農(nóng)藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規(guī)定的農(nóng)作物”等，這些要求對農(nóng)戶也具有強(qiáng)制約束力。2017 年國務(wù)院修訂《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，對農(nóng)戶的法律責(zé)任進(jìn)一步作了細(xì)化，例如第六十條規(guī)定對不按照農(nóng)藥的標(biāo)簽標(biāo)注使用農(nóng)藥、使用禁用的農(nóng)藥等行為，農(nóng)藥使用者為個(gè)人的，處 1 萬元以下罰款。從上述法律法規(guī)的內(nèi)容看，農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面承擔(dān)法律責(zé)任是有規(guī)可依、有例可循的。
為落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品和食品安全嚴(yán)防嚴(yán)控嚴(yán)管要求，各地依據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的食品安全刑事案件司法解釋以及地方性條例，在加強(qiáng)農(nóng)戶監(jiān)管上做了很多探索，還發(fā)布了一些案例，發(fā)揮了以案釋法的警示作用。例如，寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在 2021 年 6 月監(jiān)督抽查中，發(fā)現(xiàn)青銅峽市莊某某生產(chǎn)的辣椒檢出蔬菜禁用農(nóng)藥氧樂果，經(jīng)調(diào)查是莊某某把自家購買的用在玉米上的農(nóng)藥氧樂果噴在了辣椒上。執(zhí)法人員對該批次辣椒予以查封并對整個(gè)大棚就地銷毀，將該案移送到公安局。再比如，四川省成都市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在監(jiān)督抽查時(shí)，發(fā)現(xiàn)新津區(qū)張某某生產(chǎn)的韭菜常規(guī)農(nóng)藥腐霉利超標(biāo)，依據(jù)《成都市食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》對當(dāng)事人沒收違法所得 235 元，處以罰款 750 元。這些案例從網(wǎng)上可以公開查閱，都是地方公布的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法典型案例，農(nóng)戶有的是違規(guī)使用蔬菜禁用農(nóng)藥，有的常規(guī)藥物殘留超標(biāo)，但都被追究了法律責(zé)任，說明對農(nóng)戶進(jìn)行處罰有實(shí)踐基礎(chǔ)。
第三，新時(shí)代提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，需要補(bǔ)齊農(nóng)戶監(jiān)管這個(gè)短板。
近年來我國主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測合格率穩(wěn)定在 97%以上，不合格農(nóng)產(chǎn)品僅占 2%~3%，這其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的綠色化、規(guī)?；D(zhuǎn)型發(fā)揮了根本作用。之所以個(gè)別品種質(zhì)量安全水平還不太高，一個(gè)重要原因是部分農(nóng)戶生產(chǎn)質(zhì)量安全控制不到位。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在 2021 年專門部署開展了食用農(nóng)產(chǎn)品“治違禁 控藥殘 促提升”三年行動，其中要解決的一個(gè)重點(diǎn)突出品種是豇豆藥殘問題。調(diào)研反映，在很多主產(chǎn)省，豇豆種植都是以農(nóng)戶為主，每戶種植一般不超過 5 畝，不少農(nóng)戶用藥憑感覺、多種藥隨意混用、執(zhí)行用藥安全間隔期不到位。如果不把農(nóng)戶納入監(jiān)管，豇豆藥殘這樣的問題就很難解決。因此，明確農(nóng)戶法律責(zé)任，是解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全突出問題、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的迫切需要。近年全國“兩會”上，人大代表、政協(xié)委員多次呼吁將農(nóng)戶納入監(jiān)管。2018 年全國人大常委會執(zhí)法檢查也指出要加快修法，拓寬法律調(diào)整范圍。
02
明確把農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，是本次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂的重要制度創(chuàng)新?？紤]到農(nóng)戶的實(shí)際生產(chǎn)條件和擔(dān)責(zé)能力，法律對農(nóng)戶的法律責(zé)任做了合理區(qū)分。
“誰生產(chǎn)誰負(fù)責(zé)、誰經(jīng)營誰負(fù)責(zé)”，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的一個(gè)基本原則。但是，這樣一個(gè)看似常識性的觀念，卻并不容易被大家接受。長期以來，社會各界對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題非常關(guān)注，不管是前些年曝光的“三聚氰胺”“瘦肉精”等非法添加現(xiàn)象，還是近年來公眾擔(dān)憂的農(nóng)藥殘留超標(biāo)、獸用抗菌藥物濫用，只要問題一曝光，公眾的第一反應(yīng)就是“監(jiān)管部門是不是履職了？”在保障公共安全和民生福祉上，政府部門的監(jiān)管履職確實(shí)責(zé)任重大、不可或缺，但是我們始終不能忘記，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全首先是“產(chǎn)出來”的，政府監(jiān)管履職不能包打天下，不能替代或包辦生產(chǎn)經(jīng)營者本身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主體責(zé)任。否則，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題治理不僅不能正本清源，反而會因?yàn)楸O(jiān)管不能承受之重，而導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡、責(zé)任錯(cuò)位。
正因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任是第一位的，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任體系和制度構(gòu)建的基石，所以這次法律修訂把農(nóng)戶納入調(diào)整范圍并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。這是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度構(gòu)建的一個(gè)重要突破，也是立法價(jià)值導(dǎo)向的一個(gè)重要引領(lǐng)，有利于壓實(shí)各方面責(zé)任，做到各負(fù)其責(zé)、各盡其責(zé)，權(quán)責(zé)一致、齊抓共管。對法律修訂明確農(nóng)戶的法律責(zé)任，可以從以下幾個(gè)方面綜合把握。
第一，法律對農(nóng)戶責(zé)任的規(guī)定要放在“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者”這一大概念范圍內(nèi)理解，既要遵照對所有生產(chǎn)經(jīng)營者的普遍性要求，也要把握對農(nóng)戶的差異性要求。
新修訂的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的名稱有多種表述，最常見的是“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者”，這一概念出現(xiàn)了 29 次。法律中還出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織、農(nóng)戶、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)、從事農(nóng)產(chǎn)品收購的單位和個(gè)人、從事農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流的生產(chǎn)經(jīng)營者、通過網(wǎng)絡(luò)平臺銷售農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者等各種不同類型、不同環(huán)節(jié)或新業(yè)態(tài)的具體生產(chǎn)經(jīng)營者。需要注意的是，把握農(nóng)戶的法律責(zé)任，首先要明確農(nóng)戶本身是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的一種類型，法律規(guī)定的對所有生產(chǎn)經(jīng)營者都普遍適用的法律責(zé)任，農(nóng)戶也必須遵守。比如，法律第七條規(guī)定的主體責(zé)任，“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，誠信自律，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任”。這樣的普遍性責(zé)任還包括不得違反特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)要求，不得向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地違規(guī)排放，不得使用國家禁止使用的農(nóng)業(yè)投入品，應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查，不得拒絕、阻撓，等等。此外，法律還規(guī)定了對農(nóng)戶的特殊責(zé)任條款，比如，法律第三十四條規(guī)定銷售的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)通過檢測為上市農(nóng)產(chǎn)品把關(guān)，但考慮到不宜加重農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，也為滿足農(nóng)戶的檢測需求，規(guī)定農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為農(nóng)戶等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者提供檢測技術(shù)服務(wù)。
第二，法律對農(nóng)戶責(zé)任的規(guī)定是全方位的，包括產(chǎn)地環(huán)境、投入品使用、保障上市農(nóng)產(chǎn)品安全等多方面內(nèi)容。
當(dāng)前基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作有種現(xiàn)象，覺得“監(jiān)管就是搞檢測”“檢測就是抓快檢”，把每年完成多少個(gè)快檢樣品任務(wù)作為考核標(biāo)準(zhǔn)。這種以快檢為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管工作布局，不利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“產(chǎn)出來”“管出來”兩手抓兩手硬，也給生產(chǎn)者一種誤解，仿佛農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全由政府檢測把關(guān)就行，而不是由自己對全鏈條質(zhì)量安全把控負(fù)責(zé)。實(shí)際上，不管 2006 年原法還是這次修訂后的新法，都規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品上市把關(guān)等內(nèi)容，是對質(zhì)量安全的全鏈條全過程監(jiān)管。對農(nóng)戶的法律責(zé)任，本次修訂貫穿了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、全程控制的要求。比如，在產(chǎn)地環(huán)境上，法律第二十一條規(guī)定任何單位和個(gè)人不得在特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域種植、養(yǎng)殖、捕撈、采集特定農(nóng)產(chǎn)品和建立特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，這里的“任何單位和個(gè)人”就肯定包括農(nóng)戶在內(nèi)。在投入品管理上，法律第二十三條規(guī)定農(nóng)藥、肥料、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者、使用者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定回收并妥善處置包裝物和廢棄物，意味著農(nóng)戶也需要履行回收義務(wù)。在農(nóng)產(chǎn)品銷售上，法律第三十四條規(guī)定對不得銷售的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處置，農(nóng)戶對此也必須執(zhí)行。這些要求的落實(shí)，都有賴于加強(qiáng)對農(nóng)戶的宣傳教育引導(dǎo)和日常巡查檢查，這也是基層監(jiān)管應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)力的。
第三，法律對農(nóng)戶責(zé)任的規(guī)定既有強(qiáng)制性也有引導(dǎo)性的，兼顧了現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需要和未來提升空間。
法律的價(jià)值功能是多向度多層次的，既有約束性，也有引領(lǐng)性。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂比較好的貫徹了這一原理，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者，一方面從守底線、保安全的角度，用“禁止”“不得”“應(yīng)當(dāng)”等條款規(guī)定了強(qiáng)制性義務(wù)，體現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的剛性；另一方面，著眼于高質(zhì)量發(fā)展，用“鼓勵(lì)”“支持”“引導(dǎo)”等表述，從激發(fā)潛能的角度，給生產(chǎn)經(jīng)營者提供了發(fā)展空間，也有利于地方創(chuàng)設(shè)政策支持。對農(nóng)戶的法律責(zé)任規(guī)定上也是如此，既堅(jiān)持原則堅(jiān)守底線，也把握靈活性和可行性，努力做到該嚴(yán)的嚴(yán)，該硬的硬，該柔的柔。法治是一種規(guī)則之治，正是這種法律制度安排上的守底線嚴(yán)字當(dāng)頭、拉高線創(chuàng)新活力，為新時(shí)代農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法的以人為本、剛?cè)岵?jì)提供了指引。
第四，法律充分考慮國情農(nóng)情，按照共同但有區(qū)別的原則對農(nóng)戶在處罰額度和責(zé)任追究形式上作了合理區(qū)分。
農(nóng)戶在相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)，仍然是我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給體系的重要組成部分，在監(jiān)管中既要明確底線責(zé)任要求，但也不宜超越實(shí)際過高要求，否則法律條款規(guī)定罰款太多執(zhí)行不下去，還影響法律嚴(yán)肅性。本次法律修訂做出了與規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營主體有區(qū)別的制度安排。比如，在內(nèi)部管控制度、人員配備、產(chǎn)品上市前檢測、承諾達(dá)標(biāo)合格證開具等方面沒有作強(qiáng)制性規(guī)定，主要通過扶持政策進(jìn)行引導(dǎo)和幫扶提升。在同一違法行為的處罰上，對農(nóng)戶的處罰額度也明顯低于規(guī)模生產(chǎn)主體，避免罰款過多過重。比如，針對使用禁用藥物這一行政處罰上最重的違法情形，對農(nóng)戶罰款是一千到一萬元范圍，對其他生產(chǎn)經(jīng)營主體最低為十萬元。這樣設(shè)置充分考慮了農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模大小不一，特別是一些自產(chǎn)自銷的小農(nóng)戶，有時(shí)違法貨值金額可能僅有幾十上百元，實(shí)際獲利非常有限，因此罰款幅度也定得比較低。
此外，在責(zé)任追究形式上，考慮到罰款這一經(jīng)濟(jì)處罰方式，對故意違法添加、使用禁用藥物的嚴(yán)重違法行為有可能難以發(fā)揮震懾和防范作用。法律按照嚴(yán)字當(dāng)頭、處罰到人的精神，專門新增“拘留”處罰措施。修法調(diào)研中，地方反映對農(nóng)民罰款，罰的多了執(zhí)行不下去，罰的少了沒效果，但是拘留幾天對農(nóng)民聲譽(yù)有影響，教育和威懾效果好。新法第七十條專門規(guī)定可以由公安機(jī)關(guān)給予拘留的三種情節(jié)嚴(yán)重的情形，即：使用禁用藥物、銷售含有禁用藥物的農(nóng)產(chǎn)品；銷售含有國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品；銷售病死毒死或死因不明的動物產(chǎn)品及其制品。
03
貫徹落實(shí)新修訂的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，需要抓緊把農(nóng)戶的宣傳培訓(xùn)工作做到位。在具體執(zhí)法實(shí)踐中要堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，注重情理法統(tǒng)一。
法律將農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍，并規(guī)定了相關(guān)的法律責(zé)任，這對基層監(jiān)管工作抓落實(shí)是一個(gè)挑戰(zhàn)，相關(guān)工作需要盡快跟進(jìn)到位。一是加強(qiáng)法律宣貫。通過標(biāo)語、橫幅、大喇叭和微博、微信、短視頻等群眾喜聞樂見的渠道，廣泛向農(nóng)戶講清楚新的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)定了“禁止做什么”“應(yīng)當(dāng)做什么”“鼓勵(lì)支持做什么”，講清楚權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、后果。同時(shí)，要把國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥名錄清單發(fā)放到千家萬戶，讓農(nóng)戶知曉相關(guān)規(guī)定。很多農(nóng)戶文化層次不高，宣貫工作一定要注意針對性。各地可以遴選一批基層宣講員，深入田間地頭村巷開展宣傳，形式要活潑生動，內(nèi)容精煉抓重點(diǎn)，讓農(nóng)民聽得懂、記得住、會操作。二是日常監(jiān)管工作要把農(nóng)戶作為重要對象納入。巡查檢查、監(jiān)督抽查和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，都要通過制度安排，含有一定比例的農(nóng)戶。三是加強(qiáng)典型案例發(fā)布。發(fā)揮以案說法案例警示作用，重點(diǎn)是針對違規(guī)使用禁用藥物、常規(guī)藥物殘留超標(biāo)等行為，用身邊人教育身邊事。
農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作需要重典治亂，在守底線、保安全的問題上怎么重視都不為過，但重視不等于重罰，執(zhí)法要有溫度?？紤]到我國農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖效益比較低，絕大多少都是微利經(jīng)營，針對農(nóng)戶的執(zhí)法工作需要兼顧對弱勢群體的保護(hù)，統(tǒng)籌考慮政治效果、法律效果和社會效果。相關(guān)部門對農(nóng)戶的執(zhí)法，要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。特別是對輕微違法、初次違法的農(nóng)戶，要堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，把教育提醒和督促整改做到前面。對確實(shí)需要給予罰款處罰或治安拘留的，應(yīng)確屬公平、必要、適當(dāng)，符合公序良俗和百姓期待，做到合情合理合法。
